本文为王万茂教授为“2022中国农村发展学会乡村规划专委会年会（首届）”

提供的主要观点和认识

王万茂，南京农业大学土地资源管理资深教授、原中国土地学会副理事长、

中国农村发展学会乡村规划专委会名誉主任

一、何谓“国土空间”? 为什么在“空间”前面加“国土”二字?

要回答这个问题，首先需要明确何谓“空间”？关于空间的研究，早期可以追溯到英国古典经济学家亚当·斯密的绝对利益学说，李嘉图的比较利益学说，杜能创立的农业区位论，阿朗索关于城市土地利用区位研究等。我国国土空间规划中所指的“空间”，一般系指与土地密不可分的、相对于一定用途的、横切空中和地下一定高度和深度的空间。按此逻辑推论，就不难理解，相对于农业用地、城镇用地、生态用地,就形成了空间规划中特指的农业空间、城镇空间、生态空间。在规划法学范畴中有领空空间、空气空间、外太空空间……

至于在“空间”之前加上“国土”二字，我认为，至少有4层用意：其一，特指以中国国土为底盘的物质实体空间。其二，说明我国国土空间是有边界的。其三，特指我国国土空间数量是有限的。其四，明确国土空间规划的客体和对象。国土空间规划重点在于处理好国土空间供给与需求，利用与保护的关系，优化国土空间布局，为实施国土空间用途管制提供依据。

只有基于上述对“国土空间”的认知，才有可能理解和执行中央有关国土空间规划的政策规定。在“双评价”（资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价）的基础上，自上而下、上下结合实现“三区三线”落地，不交叉、不重叠、不冲突，形成科学、适度、有序的国土空间布局体系，并以此作为国土空间用途管制的基本依据。所谓“三区”为农业空间、城镇空间、生态空间；“三线”为生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界线。

二、何谓“规划”? 何谓不确定性? 两者之间有何关系?

何谓规划? 我认为，正如黑格尔所说：“熟知非真知”，某些规划人士不一定真正认识规划。规划是与人类共生同在，并对未来事物发展进行控制的基本社会活动。规划重要的本质特征是其未来的导向性。关于我国国土空间规划关键性概念的思考从本质上来讲，规划从一开始就同不确定性结下了不解之缘，不确定性孕育了规划。规划作用于未来不确定性，规划是对不确定性的缓解和减轻，最终实现确定性最大化，不确定性最小化。规划源于不确定性，又反作用于不确定性，这就是规划的逻辑。

三、何谓预测? 预测与规划之间存在何种关系?

任何类型规划都是根据过去和现在（知识、信息）来研究未来。规划是未来学研究范畴，规划是研究未来的，而未来是可以依据科学预测来推断的。所以，预测就成为规划的必选手段和常用方法。

科学预测不是空想和臆造，应遵循惯性原理、类推原理和相关原理等预测原理加以实施。在规划中要加强对不确定性的识别和处理水平，尤其是确保规划中初始数据的真实性和精确性，以遏制“蝴蝶效应”的发生，保证规划中预测未来成为可能。未来不是被预测，而是被创造。预测是路标而不是目标。所以在规划中拒绝“使用数据(信息)”。大量实践证明，预测活动是根据预测对象发展规律估计和判断预测对象未来发展趋势的一种活动，是认识自然演化和推动社会进步的一种重要手段，是编制任何类型规划的常用方法。

四、从“多规合一”到国土空间规划,何谓“国土空间规划”?

什么是国土空间规划的特殊矛盾?

至今为止，何谓国土空间规划、如何编制“多规合一”的规划、原有多规的各自功能如何整合等问题，并没有形成学术界的共识，国土空间规划为国家发展规划落地实施提供空间保障。当前，学术界正确理解并忠实执行中央规定的国土空间规划的相关政策成为当前首要任务。

我国将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划统一为国土空间规划是党中央、国务院作出的重大部署，对于国家治理现代化具有深远意义。从规划可操作性考虑,明确并抓住国土空间规划要解决的特殊矛盾是当务之急。从规划可操作性考虑,明确并抓住国土空间规划要解决的特殊矛盾是当务之急。国土空间数量有限性与空间需求无限增长性之间的矛盾，就构成了我国国土空间规划必须解决的特殊矛盾。而矛盾的主要方面在于空间的有限性。

从规划逻辑角度分析，国土空间规划要解决的特殊矛盾，就是综合平衡我国国土有限空间的供给和需求。为了解决这个问题，运用“异质整合”思维，将其整合为统一的“和而不同”的规划之中，这是对规划队伍智慧的重大考验，也是当前国土空间规划编制的难点和归宿。就编制方法层面而言，在国土空间规划编制中，建议先从测算空间供给和需求两个方面着手，再将各项需求“转换”为对国土空间的需求，并寻求其间的综合平衡。

                                        编辑：毕郁

校对：杨晟、王清瑜