本文为郐艳丽教授在“2022中国农村发展学会乡村规划专委会年会（首届）”

发言的主要内容

郐艳丽，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国农村发展学会乡村规划专委会副主任委员

一、乡村规划管理时代背景

（一）乡村经济社会转型

我国快速城镇化过程已经把现有的乡村社会发展、经济发展、生态保护带到历史性的转折点，后工业化社会，乡村功能发生全面转型，即由农副产品提供单一功能转化为生态功能、游憩功能、农产品提供以及文化功能等复合功能。

（二）乡村生活功能发挥

即使我国2030年达到70％的城市化率，仍然有约4亿左右居住农村，需要将乡村作为人口空间载体的重要组成部分来维系和发展，其中首要的是乡村生活功能的发挥。

（三）乡村主体发生转变

乡村参与主体的利益需求需要参与性决策表达，因此过去的由单纯政府决策和建设主导的单一规划管理模式需要转向公众参与的多元决策和以新主体为主导建设和受益的治理模式转变。

（四）乡村治理回归常态

乡村问题错综复杂，归结根源是传统秩序崩溃，而新的乡村秩序尚未建立，需要重新回归乡村治理的本源和常态，建立基于信任的文化和环境自信的乡村社会网络系统。

二、乡村规划管理制度困境

（一）制度演进

早在1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》就已经提出村庄规划建设管理要求。2008年《城乡规划法》统筹城乡规划管理，第一次从法律层面要求建立乡村规划建设许可制度。2013 年 11 月才颁发了第一例的乡村建设规划许可证。直到2014年住房和城乡建设部发布《乡村规划建设许可实施意见》（建村[2014]21号），才从国家层面明晰乡村规划许可要求。

（二）存在问题

1、主体不清

申请主体、审核主体、许可主体、监管主体均缺乏明确的权责规定。

2、依据不准

在原有村庄底数不清、产权不明、需求多变、政策多样、依据多元、标准缺失的基础上编制的村庄规划，很难达到规划本身的技术价值和行政许可的准确性、唯一性和科学性要求，使得事权依据缺失或不准确。

3、内容不明

乡村建设规划管理在内容维度存在如下问题：一是存在管理空白。二是存在管理矛盾。三是存在管理滞后。

4、标准不定

目前我国市(县)、乡镇层级的国土空间规划体系尚未完全建立，缺乏上位规划指导所编制的乡村规划成果大多仅可作为过渡性依据。

5、程序不清

乡村建设规划许可审批程序复杂，面临农转用、环评等多项手续办理，大多村民因办理成本费用高、时间过长、流程复杂，报建时常半途而废。

6、执法不力

一是监管执法制度缺乏足够的财政支撑，难以执行正常的监管执法。二是乡村违法建设类型多样，各部门缺乏统一协调，违法现象多发。

7、人才不足

我国大部分的乡村建设规划许可审批由县(市)级城乡规划主管部门负责，繁重的审批行政工作量给主管部门造成了较大的工作压力，加之行政人员编制有限，难以承担大量乡村规划许可任务，影响许可管理质量。

（三）规划管理原因解析

1、本底认识不足

目前国内规划界对乡村本底的陌生导致乡村规划编制、实施、运营管理缺乏足够的理论基础，现有的规划设计单位忽略了乡村建设主体、生活方式、自然环境、社会环境、运行特征这些重要的环节的差异和国家关于农业、农村、农民相关政策的影响。

2、综合管理矛盾

规划层面，我国乡村类型极为复杂，传统乡村规划通常仅在自身领域内部寻求完善，缺乏与乡村社会管理框架相协调统一，固守统一的标准模式来应对各地的社会经济状况和执行能力差异。

管理层面，乡村农业生产要素涉及不同的职能部门，用地类型、数据基础、管理内容、 管理思路，管理权限存在差异性，自然资源各要素一地多证现象严重，有不同的适用法律和管理要求。

三、乡村规划管理本质认识

（一）国家要求

国土空间规划背景下针对乡村规划建设管理的相关政策不断出台，对乡村规划建设许可提出新的管理要求和管理规定

 表1 乡村规划建设管理的主要政策要求

（二）学理认知

1、乡村规划是综合性规划

乡村规划应强调多学科协调、交叉，需要规划、建筑、景观、生态、产业、社会等各个相关学科的综合引入。

2、乡村规划是制度性规划

2011年我国的城市人口历史性的超过农村人口，但非完全城镇化背景下，乡村规划与管理的复杂性凸显：一是产业收益的不确定性导致的村民收入的不稳定性；二是乡村建设资金来源的多元性；三是部门建设资金的项目管理转向综合管理。因此乡村规划与管理重心、管理方法和管理工具需要不断调整，实施制度的重要性凸显。

3、乡村规划是服务型规划

乡村规划实施的主体是广大的村民、村集体乃至政府、企业等多方利益群体，在现阶段基层技术管理人才不足状况下，需要规划编制单位在较长时间内提供技术型服务

4、乡村规划是契约式规划

乡村规划的制定是政府、企业、村民和村集体对乡村未来发展和建设达成的共识，形成有关资源配置和利益分配的方案，缔结起政府、市场和社会共同遵守和执行的“公共契约”。

四、乡村规划管理未来出路

（一）管理目的

①城乡居民生活等值化角度投放建设用地和公共资源；②乡村资源资产增值性角度评判许可的合理性；③乡村格局调整科学性角度进行许可管理。

（二）管理伦理

新时代国土空间规划体系下的乡村建设规划管理制度蕴含农业生产复合多元发展、农村设施格局完善提升、自然生态资源保护与升值三重含义 (图1)。

图1 乡村建设规划管理的行政伦理示意图

（三）管理路径

新时代我国乡村建设规划管理的制度路径包含以往研究基础、价值理念变化、多元技术路径以及统一实现目标。

（四）政策建议

1、加强国家立法保障

加快国家层面的法律政策制定与修改，发挥规划与建设主管部门的协同治理作用。

2、用地项目分类管理

乡村建设规划许可制度应建立分类管理逻辑，针对不同项目、用地、行为作出规定说明，实施差异化的管理手段（图3）。

图3 分类管理框架示意图

3、提升许可管理效率

简化申请审批流程，加快数字化行政平台建设，加强乡村建设规划许可制度的宣传普及。

4、提升基层治理能力

加强基层政府治理能力提升建设，深入推进“放管服”改革。

编辑：毕郁

校对：杨晟、王清瑜